Authors: Servaas Houben, Ronald Ketellapper[1]
Link: ‘Toezicht op financiële instellingen Curaçao is te vrijblijvend’ (deachterkantvancuracao.blogspot.com)
Publisher, publication date: De achterkant van Curacao, 8 May 2021
Het toezicht in Curaçao is volgens de auteurs verouderd en houdt onvoldoende rekening met de risico’s waaraan individuele financiële bedrijven blootstaan. We hebben CBCS gevraagd naar hun reactie op onze stellingname. Kort samengevat onderschrijft CBCS onze mening.
Het is goed dat CBCS zich ervan bewust toont dat de locale regelgeving achterloopt op internationale standaarden. De toezichthouder is bezig met een inhaalslag zowel met betrekking tot banken (Basel) als verzekeraars (Solvency). Lacunes in expertise en capaciteit worden opgelost door werving en een beroep op externe expertise (IMF, DNB, CARTAC). Er zijn echter geen harde doelstellingen, deadlines, en “owners” geformuleerd en wij vragen ons af of de ambities realiseerbaar zijn. We hopen dat de noodzakelijke verbeteringen niet zodanig lang duren dat er weer nieuwe faillissementen te betreuren vallen. Ownership en urgency zijn nu essentieel om het vertrouwen in de financiële sector op Curaçao te herstellen en om de huidige achterstand in regelgeving ten opzichte van andere landen niet verder te laten oplopen en om toekomstige debacles zoals met Girobank en ENNIA te voorkomen[1].
Waarom moet er toezicht zijn?
Financiële instellingen zoals banken, verzekeraars en pensioenfondsen vervullen een belangrijke rol in het leven van mensen. Zij moeten erop aan kunnen dat hun banktegoed altijd vrij opneembaar is. En dat hun pensioen over 35 jaar netjes uitgekeerd gaat worden. En dat bij onverhoopt overlijden het levenslang nabestaandenpensioen in kan gaan. Financiële instellingen ontlenen hun bestaansrecht aan vertrouwen want zonder vertrouwen is niemand bereid zijn geld aan de entiteit toe te vertrouwen. Financiële instellingen hebben daarnaast ook een substantieel aandeel in de economie en maken het mogelijk voor ondernemers en overheden om in projecten te investeren die anders moeilijk of niet financierbaar zouden zijn.
Overheden hebben daarom in het belang van de houders van banktegoeden, polishouders en pensioendeelnemers de taak op zich genomen om de continuïteit van de instellingen en daarmee het vertrouwen te borgen. Dat toezicht wordt uitgevoerd door de centrale bank, in Curaçao is dat CBCS.
Wat als het mis gaat? Is er een vangnet?
Er zijn meerdere vormen van toezicht. Intern toezicht door “3 Lines of defense” en Raad van Commissarissen en extern toezicht onder meer door actuaris, accountant en centrale bank. En toch kan het misgaan. In Curaçao ging Girobank failliet en is Ennia, een van de grootste verzekeraars, in grote problemen gekomen doordat het eigen vermogen is verdampt. Er bestaat geen wettelijk vangnet[2] voor gedupeerden in Curaçao. De regering heeft niettemin besloten gedupeerden van de Girobank deconfiture te compenseren. De kosten van het redden van Girobank zullen echter weer via belastingopbrengsten moeten worden opgebracht.
Waaruit bestaat toezicht?
Het toezicht op financiële entiteiten kent een brede scope. Zonder hier volledigheid na te streven, gaat het onder meer over:
- “good governance”: deugdelijke inrichting van het bestuur en intern en extern toezicht
- toetsing van beleidsbepalende functionarissen op zowel expertise als integriteit
- prudentieel toezicht dat onder meer toeziet op thema’s als kapitaal, risicomanagement, compliance en waarin diverse rapportages worden voorgeschreven
Wat ging er mis bij ENNIA en Girobank?
Dat financiële instellingen in problemen raken is in de eerste plaats te wijten aan falen van het management en interne toezicht van die instellingen. De externe toezichthouder CBCS heeft de wettelijke taak om tijdig te identificeren dat zich problemen voordoen en indien nodig in te grijpen. Als ook dat niet lukt, schiet het externe toezicht tekort. Bij Ennia was sprake van een groot gebrek aan risicospreiding in de beleggingen met onder meer een onevenredig groot belang in onroerend goed in Sint-Maarten waarvan de waarde veel lager blijkt dan waarop dit bezit op de balans was gewaardeerd. Daarnaast wordt de aandeelhouder van Ennia verdacht van ontoelaatbare belangenverstrengeling. Hij verkocht privébezit tegen een veel te hoge prijs aan Ennia. De toenmalige statutaire bestuurders van Ennia hebben dit toegelaten en daarmee de belangen van Ennia sterk benadeeld. CBCS heeft veel te laat ingegrepen en voert nu juridische processen om de aandeelhouder te verplichten de benadeling van Ennia te compenseren.
Over de oorzaken van het faillissement van Girobank is minder publiekelijk bekend mede omdat hier nog geen gerechtelijke procedure over is gestart. Wel is duidelijk dat fraude door een bestuurder heeft plaatsgevonden.
Hieruit blijkt dat het prudentieel toezicht en het toezicht op deugdelijk en integer bestuur heeft gefaald.
Eisen aan buffervermogen: kapitaalvereisten
Een belangrijk onderdeel van het toezicht omvat de formulering van minimum eisen die de toezichthouder stelt aan het eigen vermogen van de entiteit. Hoe hoger de buffers, hoe beter de financiële ondernemingen bestand zijn tegen risico’s die zich manifesteren. Buffers zijn niet kosteloos, zodat een goede afweging tussen risico en rendement vereist is. Voor het vaststellen van buffers worden ook waarderingsregels voorgeschreven. Vooral bij verplichtingen die ver in de toekomst liggen zoals bij verzekeraars en pensioenfondsen, is de waardering van deze verplichtingen allesbepalend. De discussies die in Nederland worden gevoerd over de zogenoemde rekenrente gaan feitelijk over de waarderingsregel voor pensioenverplichtingen.
Wereldwijde verandering van “stompe” maatstaven naar “scherpe”, risico gerelateerde maatstaven: Solvency2, IFRS17 en verder?
De kapitaalvereisten zijn dynamisch: zij veranderen voortdurend en wereldwijd zien wij een trend waarbij de regels steeds meer gedifferentieerd worden. Daarbij wordt ook lering getrokken uit fouten en onvolkomenheden die zich hebben gemanifesteerd. Bij voorbeeld tijdens de financiële crisis in 2008. Daar bleken de buffers bij sommige banken te laag en was de verwevenheid tussen banken en verzekeraars te hoog. [3]De differentiatie die is toegepast bestaat eruit dat de kapitaalvereiste beter is toegespitst op het risicoprofiel van de financiële entiteit. En daarbij worden steeds meer risico’s expliciet in de kapitaalvereiste verankerd. De opeenvolgende regelgeving is verpakt in namen als Solvency II, Basel2 en Basel3, IFRS17 en wie weet wat hierna volgt.
Er zijn landen die de laatste regelgeving al volledig hebben ingevoerd; ook zijn er landen die een “light version” van de belangrijkste principes (in dit geval van Solvency II) hebben overgenomen, bij voorbeeld Bermuda. Hierbij wordt het proportionaliteitsbeginsel toegepast. In het laatste geval kwalificeert een land zich wel voor de regelgeving[4] en is het een aantrekkelijke vestigingsplaats voor financiële instellingen. Bermuda is een succesvol voorbeeld hoe een klein eiland enorme welvaartsgroei kan bewerkstelligen door up-to-date te blijven met moderne wet- en regelgeving[5].
Hoe is de situatie in Curaçao[6]?
De regels met betrekking tot de kapitaalvereisten voor verzekeraars zijn sterk verouderd, ook ten opzichte van andere Caribische landen. De regels voor de rekenrente zijn niet prudent genoeg en de vereiste stress test[7] kent een open norm en is daarmee ook onvoldoende prudent. Ook is er geen verplichte stress of scenario test waaruit de weerbaarheid van verzekeraars kan worden afgemeten: het is daarom onduidelijk in hoeverre verzekeraars in staat zijn om externe schokken[8] op te vangen. Hierdoor ontbreekt er inzicht wat er gebeurt bij extremere schokken zodat het risico van de verzekeraar verplaatst wordt naar de polishouder en overheid.
De balans van verzekeraars geeft geen goed beeld van de gezondheid van de entiteiten: de verplichtingen zijn te laag gewaardeerd door gebruik van te hoge rekenrentes, terwijl de bezittingen op marktwaarde zijn gewaardeerd. Vastrentende beleggingen hebben dan een hoge waarde als gevolg van de lage rentestand. De balans is niet markt-consistent.
Doordat de regels met betrekking tot kapitaalvereisten zo oud zijn, wordt onvoldoende rekening gehouden met de specifieke risico’s waaraan de financiële entiteit bloot staat. Hierdoor lopen niet alleen polishouders risico, maar is Curaçao ook onaantrekkelijk voor buitenlandse verzekeraars om locale partijen over te nemen vanwege de weinig inzichtelijke financiële verantwoording.
CBCS antwoordt op onze vraag hoe het de locale regelgeving beoordeelt dat het de kwaliteit van haar regelgeving toetst door het volgen van zowel internationale als lokale ontwikkelingen op toezichtgebied waaronder de kapitaalvereisten zoals vastgesteld door de Basel Committee on Banking Supervision. Vigerende regelgeving wordt periodiek tegen het licht gehouden en waar nodig aangepast en versterkt. Dit traject is een doorlopend traject en ook momenteel gaande. CBCS geeft geen specifieke deadlines of deliverables wanneer zij verwachten over te gaan naar meer up-to-date regelgeving voor verzekeraars.
IFRS 17 als prikkel tot vernieuwing
De huidige (IFRS 4) rapportage richtlijnen zijn niet markt-consistent en geven verzekeraars de mogelijkheid om hun toekomstige verplichtingen tegen lokale regelgeving vast te stellen. Hierdoor is het lastig om verzekeraars die gevestigd zijn in verschillende landen met elkaar te vergelijken.
De nieuwe IFRS 17 rapportage richtlijnen zullen per 1 januari 2023 van toepassing zijn. Deze richtlijnen vereisen het gebruik van markt-consistente grondslagen, onder andere op het gebied van rekenrente. Verder dienen verzekeraars hun toekomstige winstdeling te waarderen. Ook dienen verzekeraars in hun verslaglegging diverse scenario analyses toe te voegen waaruit de gevoeligheid van hun verplichtingen kan worden afgemeten.
Vele Europese verzekeraars gebruiken hun huidige Solvency II omgeving als basis voor implementatie van IFRS17. Omdat Curaçaose verzekeraars ook de transitie maken naar IFRS 17 zou dit een ideale gelegenheid bieden om ook een vorm van Solvency II regime in Curaçao te introduceren. Bermuda heeft bijvoorbeeld een “light version” van Solvency II waarin de belangrijkste elementen van risico waardering, management en monitoring worden meegenomen. Het mag dan ook niet verwonderlijk zijn dat Bermuda nu een van de weinige kleine landen is, die in staat zijn hun financiële sector uit te breiden door het aantrekken van nieuwe verzekeraars, zelfs in tijden van economische crisis.
Op onze vraag of de regelgeving in Curaçao verouderd is antwoordt CBCS met de constatering dat de ontwikkelingen in de financiële sector wereldwijd zeer snel gaan met als gevolg dat bestaande regelgeving van nature achterloopt bij de nieuwe ontwikkelingen. Deze situatie doet zich wereldwijd voor en Curaçao en Sint Maarten vormen daarop geen uitzondering. Belangrijk is dus om in te spelen op deze ontwikkelingen, vast te stellen welke wijzigingen relevant zijn voor de optimalisering van het toezicht en bestaande regelgeving waar nodig aan te passen en uit te breiden.
CBCS wijst erop dat het traject is opgestart voor de verdere implementatie van Bazelse standaarden. Deze standaarden richten zich onder meer op de identificatie van alle relevante risico’s binnen banken, het op basis hiervan aanhouden van meer en betere kwaliteit kapitaal en de beoordeling door de toezichthouder van de beheersing van de geïdentificeerde risico’s door de banken. De CBCS wordt in dit ontwikkeltraject bijgestaan door experts van het IMF en de CARTAC. De volgende stap is implementatie van Solvency II voor verzekeraars waarbij voor verzekeraars een soortgelijk proces zal gaan gelden.
De CBCS is lid van verschillende internationale ‘standard setting bodies’ die ‘core principles’ uitbrengen aan de hand waarvan hun leden hun toezichtinstrumentarium toetsen. Het blijvend voldoen aan deze internationale toezichtstandaarden is een van de strategische doelstellingen van de CBCS voor de komende periode. De CBCS heeft al het traject opgestart om binnen een termijn van 3 tot 5 jaar aan deze international best practises van deze ‘standard setting bodies’ (IAIS, BIS en IOSCO) te voldoen. CBCS geeft niet aan of en wanneer zij een Solvency II (light) regime willen invoeren.
Aanbevelingen: nieuwe maatstaven voor minimum kapitaal: uitbesteden van toezicht
Het is naar onze mening in het belang van een gezonde financiële markt dat het toezicht wordt gemoderniseerd. Hopelijk wordt deze zienswijze gehonoreerd in de toets die DNB uitvoert op het toezichtbeleid van CBCS in het kader van de liquiditeitssteun die Nederland aan Curaçao geeft. Concrete hervormingen zoals het introduceren van Solvency II zijn de beste manier om herstel van vertrouwen in de financiële sector in Curaçao te waarborgen. Wij stellen daarom voor dat CBCS niet alleen de intentie uitspreekt om haar toezicht meer risk based in te richten, maar dit ook concretiseert door een deadline te stellen waarvoor transitie naar risk based regulation (Basel II/III voor banken, Solvency II voor verzekeraars) is afgerond.
Het is voor een klein land als Curaçao moeilijk zo niet onmogelijk om structureel voldoende expertise binnen CBCS te organiseren. Het gaat hierbij namelijk om een (te?) grote diversiteit van instellingen en producten. Naar onze mening moet meer en structureel beroep worden gedaan op externe resources, bij voorbeeld van DNB of andere toezichthouders. Hiermee zijn grote kostenvoordelen te behalen en kan de kwaliteit van het toezicht verbeteren. Bermuda kan als klein eiland als rolmodel dienen voor Curaçao dat ook kleine (ei)landen op hun eigen (light) manier up-to-date kunnen blijven met moderne wet- en regelgeving.
CBCS reageert op deze visie met de constatering dat risicogebaseerd toezicht veel kennis veronderstelt van de bedrijfsmodellen van de instellingen onder toezicht, van de risico’s die hierbij gelopen worden en van de maatregelen die nodig zijn om die risico’s te adresseren.
De ontwikkelingen op dit vlak gaan snel en vragen om een kennisintensieve en lerende toezichtorganisatie die zich continu aanpast aan de situatie bij de instellingen. Het vergaren en gebruiken van relevante kennis is daarbij een continu proces en standaard onderdeel van de toezichtorganisatie geworden. Vandaar dat in de nieuwe organisatie teams met experts voor bepaalde onderwerpen zijn geïdentificeerd, zoals voor financiële risico’s, IT-, CYBER en operationele risico’s en AML/CFT en compliance maar ook op terreinen als accountancy, governance en gedrag en cultuur.
Voorts is bij de opzet van de nieuwe organisatie nogmaals kritisch gekeken naar haar minimum omvang.
Geconstateerd is dat meer toezichtcapaciteit nodig is en de CBCS heeft dan ook begin dit jaar een traject tot werving in gang gezet.
De nieuwe toezichtstijl van de CBCS vereist naast (meer) specifieke kennis ook meer samenwerking binnen de eigen organisatie en met andere toezichthouders. Door middel van deze nauwe samenwerking kunnen de schaalnadelen geminimaliseerd worden en de kosten van capaciteitsopbouw gedeeld worden. Deze samenwerking is verankerd in verschillende MoU’s met toezichthouders binnen het Koninkrijk en met derde landen. Zo is in december 2020 het samenwerkingsprotocol met DNB aangescherpt. CBCS heeft ook samenwerkingsrelaties met het IMF en CARTAC waarbij technische bijstand wordt geboden. Niettegenstaande al deze voorzieningen kan de situatie zich voordoen dat voor bepaalde situaties specialistische expertise nodig is. In dat geval bestaat de mogelijkheid om deze expertise extern in te huren, wat in de praktijk ook plaats vindt. Om het belang van risk based regulation binnen CBCS en Curaçao te borgen, raden wij aan om iemand binnen de CBCS als promotor/owner aan te stellen: hierdoor ontstaat ownership en urgency zowel binnen als buiten de CBCS.
Conclusies
Het is goed dat CBCS zich ervan bewust toont dat de locale regelgeving achterloopt op internationale standaarden. De toezichthouder is bezig met een inhaalslag zowel met betrekking tot banken (Basel) als verzekeraars (Solvency). Lacunes in expertise en capaciteit worden opgelost door werving en een beroep op externe expertise (IMF, DNB, CARTAC). Er zijn echter geen harde doelstellingen en deadlines geformuleerd en wij vragen ons af of de ambities realiseerbaar zijn. We hopen dat de noodzakelijke verbeteringen niet zodanig lang duren dat er weer nieuwe faillissementen te betreuren vallen. Ownership en urgency zijn nu essentieel om het vertrouwen in de financiële sector op Curaçao te herstellen en om de huidige achterstand in regelgeving ten opzichte van andere landen niet verder te laten oplopen.
[1] DolfijnFM | CBCS gaat met IMF toezicht op de financiële sector van Curaçao verscherpen (knipselkrant-curacao.com)
[2] In Nederland (en vele Europese landen) is er wel een wettelijk gereguleerd vangnet voor gedupeerden bij een faillissement van een bank. De Centrale Bank (DNB) garandeert in dat geval een bedrag van € 100.000, = per houder van een banktegoed (depositogarantiestelsel). Voor verzekeraars bestaat geen vangnet. Recent ging Conservatrix failliet en hier dreigen polishouders gedupeerd te worden doordat hun aanspraken gekort worden.
[3] In Nederland voelde de regering zich genoodzaakt een aantal grote banken te redden door omvangrijke kapitaalinjecties. Het belang van die banken was veel te groot om ze failliet te laten gaan. Het depositogarantiestelsel was dus niet genoeg en de belastingbetaler draaide op voor de verliezen als gevolg van de financiële crisis.
[4] https://www.bma.bm/viewPDF/documents/2019-01-01-09-32-59-Bermuda-Solvency-II-Equivalence-FAQs-April-2016.pdf
[5] Bermuda GDP Per Capita 1960-2021 | MacroTrends
[6] We beperken ons hierna tot toezicht op verzekeraars, omdat de auteurs beide een achtergrond als verzekeraar hebben, zowel in Nederland als in Curaçao.
[7] Voor de kenners: Toereikendheids Toets (TRT)
[8] Men spreekt van schokken als aan de balans ten grondslag liggende veronderstellingen niet kloppen. Mensen kunnen bij voorbeeld langer leven dan een pensioenverzekeraar veronderstelt. De rente kan structureel lager zijn dan wordt verondersteld. Ook kunnen de kosten hoger uitvallen dan vooraf wordt geprojecteerd. En het kan gebeuren dat zowel aandelen als obligaties sterk in waarde dalen, zoals tijdens de kredietcrisis het geval was.
ActuaryAbroad 